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增量配網特許經營,會比城市燃氣更好嗎?

2019-06-05 10:12| 來源:小編| 瀏覽量:

  已投運增量配電業務改革試點項目超過60個,28個試點項目已開工建設,改革試點初見成效——這是增量配電業務改革正式啟動近三年來的一份答卷。

  近日,國家發改委新聞發言人袁達介紹電力體制改革進展情況時表示,2016年11月以來,改革試點有效激發了社會資本投資增量配電項目的積極性,促進了配電網建設發展,在推動提高配電網運營效率、改善供電服務質量等方面進行了積極探索。

  特許經營模式的應用或是這些探索當中的亮點之一。在本輪電力改革之前,輸配電領域尚未完整嘗試過特許經營,而增量配電業務試點開展以來,河南鄭州航空港、江蘇連云港徐圩新區、重慶合川等多個項目都采用了特許經營模式。

  這些項目特許經營的基本流程包括:政府作為授權方,將增配試點區域內的配電權授予經市場化競爭(公開招投標)優選出的業主,項目業主負責該區域內配電設施的投資、建設、運營,經營期限一般為25-30年,政府與項目業主之間簽訂特許經營協議,對各自的權利義務加以明確。

  對于電力行業來說,特許經營還是個新鮮事物,同為能源領域的城市燃氣行業則對它更加熟悉。自2004年國家住房城鄉建設部發布《市政公用事業特許經營管理辦法》,城市燃氣已經歷了15年的特許經營管理。雖然許多地區也還未經歷一個完整周期,但已比初試特許經營的配電走到了更遠的未來。

  管理體制的改變不僅實現了整個行業扭虧為盈,且極大地促進了城市燃氣的投資建設,并產生了不同地區的比照效應。但十多年過去,特許經營模式也逐漸顯現出一些弊端,“跑馬圈地”并不能與市場化劃等號,甚至有評論稱,如果不解決問題,這種模式將加速背離市場化的初衷。

  如果說30年是特許經營的一個完整周期,行將過半的城市燃氣也正在尋找帕累托改進。剛剛試水的配電網會否做得更好?

  1特許經營下的“雙面”城市燃氣

  2002年12月,原國家建設部印發的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(建城【2002】272號)提到,開放市政公用行業投資建設、運營、作業市場,建立政府特許經營制度。2004年,國家住房城鄉建設部發布《市政公用事業特許經營管理辦法》,將市政公用事業特許經營界定為“政府按照有關法律、法規規定,通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者,明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度”。

  一位長期從事城市燃氣工作的人士回憶,90年代自來水和煤氣由地方政府投資運營,改革開放后成為政府巨大的包袱,不同地區每年要投入數百到數千萬元不等,無論供應還是服務都難以得到保障。

  “為了解決燃氣供給不足、政府財政負擔重的問題,燃氣開始借鑒國外市場化的經驗,決定引入社會資本,進行專業化管理。”上述人士說。

  引入社會資本的目的是促進投資、提高運營管理效率,其本質是引入競爭。而1998年開始實施的《城市燃氣管理辦法》規定,城市管道燃氣采用“區域性統一經營制度”,這意味著它的建設和運營具有明顯的排他性,同時也意味著城市燃氣業務難以全方位引入競爭,尤其是管道的投資建設——后來者不具備競爭優勢,只會造成重復投資,浪費社會資源。

  不過,有一種模式被認為能夠實現目標并且不打破其天然屬性,即政府授權企業獨家經營。資深燃氣分析人士林須忠曾撰文寫道,特許經營的初衷在于通過市場的排他性權利,以市場保護交換政策性負擔。

  嗅到商機的有中國燃氣、港華燃氣、新奧燃氣等公司,經歷近十年的“圈地運動”,這三家燃氣公司,加上華潤燃氣、昆侖燃氣在業內并稱為“五虎”。此外,還有北京燃氣、上海燃氣、深圳燃氣、廣州燃氣、佛山燃氣等屬于地方城市燃氣公司,以及部分省網公司、個體工商業主,共同組成了特許經營制度實施之后的城市燃氣市場。

  中石油相關業內人士曾撰文指出,在經營體制方面,大部分燃氣公司實現了股權結構多元化,建立了完善的法人治理結構和現代化經營管理制度;在管理手段上,規模較大的燃氣集團實現了信息化、數字化,相較過去,管網運行的維護和故障預警能力都得到很大提升。

  “不得不承認,城市燃氣迎來了蓬勃發展的十年。城市燃氣的投資建設運營得到‘松綁’。” 博軼咨詢總經理楊常新感嘆。

  中石油經濟技術研究院統計,截至2018年12月,城市燃氣的天然氣消費量占到我國天然氣總消費量的36%,高于發電、工業燃料等領域。

  行業的迅速成長也帶來了陣痛:2016年共發生燃氣爆炸事故805起,傷亡人數逾1000人;僅在2014年,就有湖北、重慶、山東、江蘇等地的燃氣企業受到反壟斷調查,并被認定為濫用市場支配地位而受到處罰,罰金超過3000萬元;同時對于燃氣企業經營利潤的主要來源之一——初裝費,也有越來越多聲音要求取消。

  怎一個亂字了得。

  林須忠認為,城市燃氣引入特許經營制度達到了一定的效果,站在今天來看,在省級甚至全國范圍內,這種模式依然為各級政府帶來了供應、價格和服務水平的比照,這或許也是增量配網改革想要達到的目標之一。

  但從城市燃氣領域的實踐看,現行的特許經營制度正在呈現政企關系的異化,企業為了獲得項目審批、價格監管等方面的支持,往往會邀請當地政府入股,這就造成政府擁有“裁判員”和“運動員”的雙重身份。這種政企關系的“捆綁”使得部分地區特許經營目標也發生了異化。

  相關資料記載,2004年,北京經濟技術開發區東區燃氣特許經營權招標,價格最低者中標。2016年,福建三明煤氣公司以3.2億元出讓49%的股份,為了獲得更高的溢價,三明市政府發文要收回下屬區縣已授出的特許經營權,這與10年前泉州特許經營權拍出的6700萬元人民幣相比,價格漲了將近10倍,而三明的市場容量不足泉州的1/10。還有一些地方政府重復授出特許經營權,導致企業爭搶地盤,重復建設。

  楊常新透露,對于一些上市公司來說,獲得城市燃氣的特許經營權或許不能馬上貢獻利潤,但只要通告達成了一項重大投資,股價立刻就會上揚。因此,他們還是愿意接受溢價。

  原本追求供氣成本最低的特許經營淪為了政府拓展非稅收收入的工具。

  據悉,并不是所有企業拿到特許經營權后都進行了實際投資、建設和運營,特別是區域涉及老舊小區和居民用氣,因利潤空間小,結果往往是閑置,耽誤了一些城鎮的燃氣供應。

  從企業層面看,特許經營模式培育起了數個實力較強的燃氣公司,但現行的行政授權也造成了一定區域范圍內的壟斷問題。

  “管道具有排他性,但加氣等業務并不具備。”林須忠說,部分地方或通過投資協議、會議紀要等非正式方式,在加氣、工程安裝等業務中實際實行特許經營。

  這種默認“都應由我來做”的行業潛規則近年來屢屢招致反壟斷審查。例如,2015年2月宿遷中石油昆侖燃氣有限公司在新建居民小區開發過程中利用其獨家供氣的壟斷地位,限定房地產開發企業所開發樓盤的天然氣管道安裝工程必須由其承接安裝。江蘇工商局認為,燃氣公司的行為違反了《反壟斷法》第十七條第一款第(四)項禁止性規定,責令燃氣公司停止違法行為,并處上一年度經營額百分之五的罰款,即罰款2505萬元。

  “無論國資還是民營公司,‘五虎’或多或少都被罰過,無一幸免。”楊常新坦言。

  除了特許業務范圍的擴張,燃氣公司收入來源的兩個組成部分——配氣價格和初裝費也曾出現了偏高問題。

  初裝費方面,居民用氣一般由政府定價,工商業則是燃氣公司與用戶洽談決定。據了解,成本控制較好的燃氣公司可以在居民用氣環節獲得超過50%的利潤;工商業則會權衡配氣收入與初裝費,畢竟工商業用戶的選擇更多,但如果必須用氣,議價權也相對薄弱。

  在油氣體制改革的大背景下,有業內人士曾建議,將城鎮管道配氣業務上收至省級管網,統一實行成本監審,但由于城市燃氣公司已經形成多元化投資,股權結構復雜,幾乎不存在重新整合的可能性。

  2呱呱墜地的增量配網“底色”

  和城市燃氣相比,增量配網試點項目應用特許經營似乎是一張白紙,而它卻有著自己不可忽視的特質。

  2016年10月,國家發改委、國家能源局印發《有序放開配電網業務管理辦法》,正式啟動增量配電業務改革。隨后,國家密集出臺十余項政策文件,對試點范圍、配電價格、存量資產處置等進行明確。

  對于地方政府來說,增量配網改革能解決兩個問題:一是終端用戶用能質量提升和綜合用能價格下降;二是實現對電網成本和收益的規范監管。

  和燃氣管道類似,增量配網也希望實現比照和促進投資的目標。

  在政府對自然壟斷型企業的監管中,往往因為其壟斷屬性而遇到信息不對稱的挑戰,難以判斷哪些成本是合理的,哪些是不合理的。不從內部挖掘信息,而是通過外部信息收集找到標尺去監管對象,能夠有效解決這個問題。

  另一方面,在工業園區建設之初,如果引入社會資本投資建設配電資產,還能進一步減少政府的財政資金投入,同時降低既有基礎設施與用戶需求不匹配的程度。

  與城市燃氣興起時的形式類似,無論國企還是民營,當地政府的支持是巨大的競爭優勢,而獲得支持最穩定的方式就是由當地政府投資平臺控股或參股,組成合資公司。

  但據首批參與申報增量配網試點的主體回憶,最開始時沒有具體的流程,每一步都需要自己去摸索試探,由于信息不透明,不少項目的股東結構具有一定的偶然性,且并非所有項目都通過公開招標確定業主。

  2018年10月18日,國家發改委發布《關于增量配電業務改革第一批試點項目進展情況的通報》,要求尚未確定業主的增量配電項目必須通過公開招標等市場化方式確定項目業主,落實向社會資本放開增量配電業務的要求,不建議電網企業或當地政府投資平臺控股。2019年1月5日相關部委再次發文強調,尚未確定業主的試點項目,地方政府部門不得直接指定試點項目業主,任何企業不得強行要求獲取試點項目控股權,不建議電網企業或當地政府投資平臺控股試點項目。

  地方政府的電力主管部門首次在配電環節引入競爭,對于設置何種機制,制定什么樣的標準,具體如何執行等缺乏參照物。直到第四批試點項目申報時,制度才基本成型,信息公開披露,市場主體理性參與。

  一位地方能源主管部門的官員曾坦言,電網對規劃、建設標準、技術細節等輕車熟路,而增量配網要引入新的投資者則鮮有經驗可循,只能等“先行者”趟出一條路來。

  重慶就是“先行者”之一。

  eo曾報道過,2017年11月,國家發改委、國家能源局召開的電力體制改革座談會上,重慶說了三點經驗:一是以特許經營引入競爭,二是在增量配網實行激勵性監管,三是電價制定采用招標定價法。市場化招標、特許經營模式隨后在諸多全國其他地區的增量配網項目中得以應用。

  國家發改委2019年3月發布的最新通告稱,截至2019年1月31日,第一批試點已有20個項目開工建設,5個項目建成投產,12個未確定業主,23個確定業主但未劃定供電區域,28個已完成前置程序但仍未開工建設;第二、三批試點有62個確定業主,13個取得電力業務許可證,8個開工建設。

  試點項目的推進離“遍地開花”還有一定距離,但部分項目采用的制度模式已初見雛形。對比城市燃氣,增量配網因其發育環境、發端時間、行業屬性等特色,在引入特許經營時或許有條件做出更加周密、成熟的考慮,以避免城市燃氣所遭遇的磕磕碰碰。

  3后來者優勢構想

  對于自然壟斷行業,經濟學理論中有兩種基本的治理路徑,一是政府承認其獨家壟斷地位,剝奪自由市場下企業通常享有的定價權,由政府在核定企業合理成本的條件下,實行政府定價,這也是西方市場經濟國家早期對自然壟斷行業的管制思路;二是前一種管制思路的“進階版”——通過特許經營模式在自然壟斷行業中引入競爭,采用特許權投標優選企業,而優選標準很大程度上取決于更低的報價,因此能把壟斷定價取得超額利潤的風險耗散掉。

  浙江財經大學中國政府管制研究院徐駿曾撰文分析,第二種路徑相對于第一種的優勢在于,政府定價模式下,企業與政府之間是存在信息不對稱的,政府定價部門不了解企業真實的成本,企業也有虛報成本的動機。而在特許經營模式下,政府不需要掌握企業的成本信息,企業在特許權投標過程中的競價自然會顯露出未來預期的成本信息,因此節省了政府定價的有關行政開支。

  而燃氣領域現行的模式是“默認壟斷+政府定價”和“特許權投標+特許經營”兩者的混合體。這種“混搭”模式既無法發揮特許權投標耗散壟斷超額利潤的作用,同時又帶來了特許經營合同不完備帶來的再談判和糾紛解決成本。從這個角度上看,特許經營+政府定價由于違背的經濟學理論中最基本的邏輯關系,是一種制度成本較高的行業管制方式。

  電力行業則有另外一套體系,包括延續至今的電力業務許可制度,新一輪電力改革后的輸配電定價成本監審制度等。

  徐駿指出,在配網領域采用特許經營模式,特許經營協議中不能簡單規定執行政府定價,需要將相關監管規定納入協議當中。

  2017年,國家發改委發布的《關于制定地方電網和增量配電網配電價格的指導意見》稱,招標方式確定投資主體的配電網項目,采用招標定價法確定配電價格。競標主體應同時做出投資規模、配電容量、供電可靠性、服務質量、線損率等承諾。政府相關主管部門對合同約定的供電服務標準等進行監管和考核,沒有達到約定標準的,相應核減配電價格。

  不過,負責監管和考核供電服務標準的是國家能源局及其派出機構,而在簡政放權大背景下,許多地區的配電定價權已從省級下放到地級以上市政府。在增量配網試點中采用特許經營模式,招標及后續運營中,綜合考慮供電服務標準及價格的目標能否實現在一定程度上還要看政府部門間的協調效果。

  管制與競爭業務的分離也是特許經營良性起步的關鍵之一。

  林須忠指出,英國等西方國家在自然壟斷環節引入特許經營制度,管道投資運營與終端產品銷售是分離的,只有管道的投資運營被授予特許權,而終端產品銷售則是允許充分競爭的。

  他這樣描述城市燃氣的理想狀態:燃氣經營商可繼續保留特許經營權,獨家建設城鎮燃氣管網,并排他性地擁有對居民和公用性質用戶供氣的權利。但要放開工業供氣、汽車加氣等燃氣經營板塊的市場準入。大型終端用戶可以直接從氣源方購氣,由城鎮管網提供代輸服務并收取管輸費,管輸費要考慮到對特許經營權投資的補償。

  這實際上遵循的是基礎設施的公平開放原則??v觀美國等早年進行電力市場化改革的國家,諸多規則、措施都是圍繞這一核心展開的。中發9號文也強調,電網企業應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務。

  具體到配電環節,取得配網投資經營權的企業應向售電公司及其用戶公平開放網絡。諸如分布式電源的投資運營、用戶側儲能設備系統等均不應納入特許經營范圍,其產權歸屬與工程施工等應通過競爭發現最優解。

  但部分追求更高盈利目標的運營商恰恰需要在管道、網絡之外開展多元化業務,他們當初投資配電“瞄準”的就是終端用戶的用能行為,站在政府培育新主體的角度,這也是關鍵所在,如何平衡利弊或將成為未來配電環節新的博弈點之一。

  而反壟斷執法趨嚴對特許經營將起到一定的正面約束作用。

  eo曾報道過,2013年以來,國家工商總局公布了至少56個“競爭執法公告”,與能源相關的共有7個,涉及液化石油氣、城市燃氣、供電等多領域,尤其是油氣行業,近年來已發生多起相關案件。但長期以來,《反壟斷法》依然被學界批評法權分散,執法力度弱。2018年以前,《反壟斷法》的執法權分散在國家工商總局、國家發改委和商務部三個部委中,政府機構改革后,國家市場監督管理總局成立,《反壟斷法》的執法力度加強被廣泛期待。

  業界有專家明確指出,改革的最終目的是讓終端用戶擁有更多服務和產品的選擇權,提升供給與需求的適配度,若是簡單形成“小壟斷”局面,特許經營期可長達30年甚至更久(若平穩運行且到期不更換),終端用戶依然會面臨選擇權被剝奪的風險。只有監管到位、真正實現網運分離才會優于現狀。

(文章來自南方能源觀察,如有侵權請聯系修正或刪除)

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